Recepción: 13 Julio 2021
Revisado: 13 Julio 2021
Aprobación: 21 Julio 2021
Publicación: 28 Julio 2021
Resumen: Investigaciones realizadas a través del centro de transparencia de la Universidad de Sonora describen que los municipios del sur de Sonora no cumplen con la Ley de Transparencia y acceso a la información pública, por otra parte está la falta de administración de la información para hacer del conocimiento público la rendición de cuentas de cada uno de los municipios; existen comités que definen las políticas de funcionamiento del comité de transparencia, a nivel estatal y municipal, siendo su actividad primordial lo que está estipulado en su objetivo específico que es: “acordar las políticas necesarias en cuanto a la instrumentación, coordinación y supervisión de la ley de transparencia, lo mismo para la obtención de la información en términos de las disposiciones aplicables en la materia, que garanticen el derecho de acceso a la información”, para cualquier ciudadano. (Secretaría de Gobernación , 2016, pág. 5). En todo este tiempo desde que se puso en marcha este escenario de transparencia, al menos en los municipios del sur del estado no se ha cumplido cabalmente con las obligaciones de la ley. Esta situación que se vive en los ayuntamientos de los municipios del sur de Sonora, hace pensar que el contexto de donde se parte para aplicar la ley de transparencia, no son los adecuados o pertinentes para el nivel de crecimiento social de una población encarecida en todos los aspectos que conforman su diario vivir, por lo que se requiere de un análisis de los procedimientos de aplicación de la ley por los responsables de los departamentos encargados dentro de los ayuntamientos mencionados.
Palabras clave: Transparencia, Modelo, Gestión.
Abstract: Performed investigations in the University of Sonora, show that cities in the south of Sonora don´t accomplish with the transparence law and access to public information, otherwise the lack of administration to make the of the public knowledge the way how these cities do their jobs; there are centers that define the rules of operation of the transparency center, at the state and municipal level, its main activity is what is written in its specific objective, which is: “agree the necessary rules about instrumentation, coordination and supervision of the transparence law, the same for obtaining information in terms of the applicable provisions of the matter, that guarantee the right of access to information”, for any citizen.(Secretaría de Gobernación, 2016, page 5). During all this time since this transparency scenario started, at least in the cities in the south of the state, obligations to law haven´t been accomplished. This situation in the city halls of the south of Sonora, makes think that the context where it starts to apply the transparence law, is not the right one for the social increasing level of a society in all the aspects that form its daily life, and it´s needed an analysis of the procedures of the law application by the responsible of the departments in the city halls mentioned.
Keywords: Transparency, Model, Management.
Introducción
La transparencia se ha constituido como una demanda creciente en los diversos sectores de nuestro país; se considera una herramienta eficaz, porque permite fortalecer la estabilidad y el desarrollo económico; que es donde radica la importancia de la misma.
La falta de transparencia en el gobierno se relaciona con una mayor corrupción y Transparencia Internacional describe a México como uno de los países más corruptos según el índice de Percepción de Corrupción en el 2017, ocupando el lugar 124 de los 180 países evaluados, (Transparency International, 2021).
De acuerdo con CIDE (Centro de Investigación y Docencia Económicas) se cuenta con una métrica de la transparencia 2014, donde se evalúan subíndices de normatividad, portales, usuario, órganos garantes y sujeto obligado, donde se evalúa el cumplimiento de la transparencia en los diferentes estados de la República Mexicana, en dicha métrica se observa que se obtuvieron calificaciones bajas en los diferente Estados. (Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C, 2015, págs. 1-184)
La transparencia en la información de cada administración pública ha sido uno de los principales intereses de los ciudadanos respecto al ejercicio de los recursos y rendición de cuentas; la importancia de la transparencia en el ejercicio de los recursos públicos no sólo se encuentra en el acto ético por parte de las autoridades de informar sobre el mismo, sino también en el hecho de que los ciudadanos conozcan la normatividad que rige el uso de estos recursos.
Algunos autores mencionan, que muchos movimientos ciudadanos han pedido y piden “más democracia” y más participación. No ya de una forma indirecta, a través de representantes políticos, ni a través de otras organizaciones establecidas, como asociaciones de consumidores, de vecinos, de estudiantes, sindicatos, ong, sino de una forma más individual, espontánea y directa, gracias a Internet y la llamada Web social. Se pretende, así, un mayor empoderamiento del ciudadano en la gestión de los asuntos públicos, que se hace posible en la actualidad precisamente por la existencia de Internet y de las nuevas tecnologías. Gracias a estos medios,
…es el ciudadano, el individuo, quien puede tomar el poder, organizarse, tejer redes sociales, construir las arquitecturas sociales necesarias para una reivindicación. La importancia de la transparencia y la rendición de cuentas en la gestión pública radican en que todas las decisiones gubernamentales y administrativas deberán estar al alcance del público en forma clara, accesible y veraz; de esta manera, el presupuesto gubernamental estará bajo constante observación, beneficiando el apego a la ley, a la honestidad y a la responsabilidad de las instituciones y servidores públicos. Aquello que no pueda ser medido, difícilmente podrá ser evaluado. Por lo tanto, es necesario contar con herramientas eficientes que permitan el análisis del gasto público. La transparencia y la rendición de cuentas en el sector público, servirá para contrastar los objetivos planteados por el Gobierno contra la distribución del gasto gubernamental. De esta forma, además de evaluar la eficiencia del erario, podrán detectarse más fácilmente los casos de corrupción. (Auditoria Superior de la Federación , 2015)
Por tal razón, el presente estudio se desarrolla con la finalidad de analizar el trabajo que se realiza en las instancias de administración pública del sur de Sonora y conocer hasta qué grado se aplica la gestión de la administración de la información pública en las unidades de transparencia y sus comités.
Problema de Investigación
Hoy en día es necesario e indispensable que los responsables de las administraciones públicas municipales instauren su gestión pública en la transparencia y en una verdadera función de rendición de cuentas.
Es indispensable que el presupuesto de un municipio esté disponible al escrutinio de todos, que se conozca el ejercicio de él, que esté en apego al marco legal, a los principios éticos relevantes y sobre todo que sea un vínculo abierto para impulsar la competitividad de cada uno de los municipios.
Una de las grandes preocupaciones es la problemática que se presenta en los archivos del sector público, adolece de un apropiado sistema de manejo de su documentación debido a que éstos no presentan una adecuada normatividad sobre el manejo de dicha información.
La transparencia en la gestión administrativa de los municipios no solo depende del cumplimiento al marco legal, es necesaria además la demanda de la ciudadanía que impulse a que se apliquen correctamente las finanzas públicas y que la toma de decisiones administrativas gubernamentales en los diferentes ámbitos sea prioritaria y en beneficio de los municipios.
Es por ello la imperante necesidad de desarrollar la presente investigación: Modelo de gestión para el cumplimiento de la transparencia en los gobiernos locales.
Justificación
Ésta investigación, describe los comportamientos que en materia de transparencia exponen cada uno de los municipios, teniendo como resultado que no cumplen con lo estipulado en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y entre otros puntos se menciona que el personal encargado de las unidades de transparencia no cuenta con la preparación o los conocimientos básicos para la administración de la información estipulada en la ley, deduciéndose, por los datos recabados, que existe discrepancia entre lo que estipula la ley y lo que se aplica en las unidades de transparencia, por consecuencia, en la práctica no se puede visualizar la puesta en marcha de los procesos y lineamientos establecidos en la citada Ley.
Delimitación de la Investigación
El objeto de investigación son los municipios del sur de Sonora: Ciudad Obregón, Navojoa, Huatabampo, Etchojoa, Benito Juárez y Álamos.
Objetivo General
Generar un modelo de gestión administrativa, para la administración de la información pública en los procesos de transparencia y acceso a la información en seis municipios del sur de Sonora.
Pregunta de Investigación
Para resolver la problemática mencionada, se plantea la siguiente interrogante de investigación: ¿Cómo coadyuvar al cumplimiento de las obligaciones que están señaladas en la Ley de Transparencia y de Acceso a la Información Pública, en los municipios del sur de Sonora?
Marco teórico
La transparencia no solo debe garantizar el derecho de acceso a la información, sino también información oportuna que permita mejorar la toma de decisiones, la confianza y certidumbre respecto a la acción gubernamental.
La manera más eficaz para eliminar los actos de corrupción es transparentar las actividades, lo que lleva como consecuencia el acceso a la información, fortaleciendo de esta manera la democracia.
La transparencia y el acceso a la información juegan un papel muy importante en la construcción del nuevo modelo de gobierno abierto, capaces de fomentar una participación progresiva de la sociedad en el diseño y evaluación de políticas públicas gubernamentales y por lo tanto una mayor rendición de cuentas (Martínez, 2014).
La transparencia y la rendición de cuentas son obligación de los gobiernos; de dar cuenta a los ciudadanos de todos sus actos, especialmente del uso del dinero público y prevenir así los casos de corrupción.
El objetivo primordial de la transparencia es el de establecer una relación de confianza entre quien pide o exige la transparencia y quien la da, y se opone al concepto de corrupción.
La transparencia es una condición necesaria mas no suficiente para el manejo correcto del gasto presupuestario, los conceptos de honestidad, ética, veracidad, formalidad y moral pública, deben ser parte fundamental de la imagen del funcionario, características que hoy no sobresalen en ningún gobernante, se puede pensar que probamente en otros tiempos sucedía igual, pero hoy es más perceptible el hecho de que los gobernantes hagan malos manejos de los recursos públicos y que por ello se les exija con más rigor por parte de la ciudadanía rendir la información exacta del destino de los recursos (Abdó Francis , 2004).
Transparencia significa que las razones de toda decisión gubernamental y administrativa, así como los costos y recursos comprometidos en la aplicación de esa decisión, son accesibles, claros y se comunican al público en general.
La rendición de cuentas implica la obligación de informar detalladamente y asumir responsabilidades sobre una determinada acción o conjunto de acciones. Implica tres dimensiones: a) Informativa, que se refiere a dar a conocer determinadas acciones; b) Explicativa, que concierne a dar razones de lo que se ha llevado a cabo; c) De evaluación, en el sentido de reconocer lo correcto y cuestionar lo erróneo. La rendición de cuentas implica un contenido de coerción referido a la capacidad de imponer sanciones a las desviaciones de los presupuestos establecidos (Gordon, 2011).
La gestión de calidad, soportada por los requerimientos de la certificación (ISO 15480), siendo este un estándar de medición internacional para el manejo de información y documentos, en su concepción, integrando los lineamientos que garantizan el buen desarrollo y las exigencias que se tiene que cumplir en materia de gestión, archivos, normas, políticas, entre otros (ISO, 2015)
La principal diferencia entre la transparencia y la rendición de cuentas es que la transparencia es una parte de la rendición de cuentas, pues mientras que transparentar significa que la información se encuentra publicada en una vitrina a la vista de todos, la rendición de cuentas va más allá de lo que es el ejercicio financiero, es un proceso que tiene una metodología obligatoria para el manejo y administración del erario, y su incumplimiento conllevará a un castigo (Castillo, 2003).
El Estado de Sonora, para normar el acceso a la información pública, se apega a la Ley de Transparencia y Acceso a la Información pública del Estado de Sonora que entró en vigor el 28 de abril de 2016; en su artículo 23, dicha ley establece que: “Para el cumplimiento de los objetivos de esta Ley, los sujetos obligados deberán cumplir con las siguientes obligaciones, según corresponda”. Para la realización de este estudio se tomaron en cuenta las siguientes obligaciones, por ser las que se consideran pertinentes para la problemática que se está analizando:
Constituir el Comité de Transparencia, las Unidades de Transparencia y vigilar su correcto funcionamiento de acuerdo a su normatividad interna;
Designar a los titulares de las Unidades de Transparencia que dependan directamente del titular del sujeto obligado y que, preferentemente, cuenten con experiencia en la materia;
Proporcionar capacitación continua y especializada al personal que forme parte de los Comités y Unidades de Transparencia;
Constituir y mantener actualizados sus sistemas de archivo y gestión documental, conforme a la normatividad aplicable;
Promover la generación, documentación y publicación de la información en Formatos Abiertos y Accesibles;
Proteger y resguardar la información clasificada como reservada o confidencial;
Asegurar la protección de los datos personales en su posesión de acuerdo a la normatividad aplicable; (ISTAI, 2016)
El artículo 23 presenta las necesidades y exigencias que deben cumplir los que administran la información pública, tanto los comités como los encargados de las unidades de transparencia, la base de este artículo determina los parámetros de conocimiento que deben cumplir las personas que administran dicha información.
Diseño metodológico
Se trabajó con los siguientes métodos teóricos generales:
Método de análisis-síntesis. Es un método de investigación que tiene la finalidad de estudiar la información teórica (análisis) para después efectuar la reunión racional de los elementos dispersos y estudiarlos en su totalidad (síntesis).
Para la recopilación documental se acopió la información y los antecedentes tal y como dice Hernández (2014), relacionándolos a través de documentos escritos y páginas web.
Los instrumentos diseñados y utilizados para la investigación fueron, la encuesta y la entrevista; la aplicación del cuestionario fue personalizada; la entrevista proporcionó información directa, tanto las entrevistas como el cuestionario se aplicó al 100% de las unidades de trasparencia de los municipios del sur de Sonora (Cd. Obregón, Navojoa, Huatabampo, Etchojoa, Benito Juárez y Álamos).
Para el diseñó del instrumento se utilizó la escala Likert, midiendo cinco elementos y un elemento neutral (usuarios que no estuvieron ni de acuerdo ni en desacuerdo). (Muñoz, 2011, págs. 119,217)
También se utilizó un documento (checklist), llenándolo a través de la observación para identificar y corroborar datos necesarios para la investigación.
Desarrollo y resultados de la investigación
Las técnicas de investigación utilizadas para recabar información de las diferentes unidades de transparencia y poder llegar a un diagnóstico son: la encuesta donde después de analizar y procesar los resultados, los cuales se obtuvieron a través del programa estadístico SPSS versión 21.0; la entrevista, la observación y la revisión de páginas web, entre otros. Se llega a los siguientes resultados.
Respecto al primer grupo de preguntas donde se infiere sobre la gestión documental, con base en los resultados obtenidos se percibe que no existe una política de gestión documental en las unidades de transparencia de los municipios evaluados; así mismo, se entrevistó al personal de las unidades de transparencia para conocer si contaban con un manual de normas y procedimientos o una política de gestión documental para desarrollar el trabajo y su respuesta fue que desconocen en qué plan se encuentra transcrita la política de gestión documental y qué dependencia tiene su salvaguarda, difusión y aplicación. Posteriormente se revisó la página de las unidades de transparencia para corroborar si existe o no un documento de esta naturaleza, comprobando que no existe una política, manuales o norma alguna de gestión documental para el trabajo que desarrollan las unidades de transparencia.
Se desconoce el concepto de gestión documental, en el cumplimento de la información a través de la entrevista nos percatamos de que todas las actividades que realizan son con base en la gestión de documentos para fluir la información derivada de las diferentes solicitudes que se realizan en la plataforma nacional, el resto lo realizan sin tener conocimiento sobre qué es la gestión documental.
Solo el 50% de las unidades de transparencia lleva control de entradas y salidas de documentos, el resto de las unidades lleva un registro solo de folio que les proporciona la plataforma cuando se realiza la solitud de información; las primeras unidades mencionadas que sí llevan un control más estricto de las entradas y salidas de documentos, se relaciona con una de las funciones que tiene que cubrir, dicha información se tiene que presentar de manera trimestral y se exigía solo para los municipios con más de 70 mil habitantes; es importante mencionar que a partir de 2018, con los cambios establecidos en la Ley, es una obligación para todos los municipios en el estado de Sonora.
Solo el 16% de las unidades de transparencia menciona tener un plan de contingencia en caso de desastre, el 32% de las unidades dicen contar con una norma para conservar o eliminar documentos, en la revisión a las páginas de las unidades de transparencia no se encontró norma sobre conservación o eliminación de información.
En la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública del Estado de Sonora se menciona que el personal encargado de las unidades de transparencia debe contar con licenciatura afín, pero no especifica el tipo de preparación. Las licenciaturas que sustentan las personas encargadas de las unidades de transparencia son: Administración, Derecho, Contaduría Pública, Ciencias del Ejercicio Físico e Ingeniería Industrial y de Sistemas.
El 50% de las unidades de transparencia no cuenta con capacitación previa para ocupar el puesto, de las personas que manifestaron tener capacitación previa, dos de ellas trabajaron en el área de transparencia en la Universidad de Sonora.
Un 55% de las unidades de transparencia recibe 20 horas o menos de capacitación, solo dos unidades manifiestan que reciben una capacitación de 40 horas, y son las entidades con mayor número de habitantes. Como información adicional se menciona que estas entidades están en un comité de calidad de transparencia por lo tanto se observa un mayor número de horas de capacitación, siendo esto parte de las obligaciones por pertenecer a dicho comité, el resto mencionan que solo reciben dos capacitaciones al año y son 2 a 4 horas cada una.
Algo que se considera relevante para cumplir con las obligaciones que exige la ley de transparencia es que se incluya en los ayuntamientos como un eje rector el tema de la transparencia, por la importancia del mismo y derivado de ello, una partida presupuestal para el cumplimiento de las metas y objetivos.
Realizando una revisión en la página web de los municipios evalúalos se encontró que en tres de ellos: Cd. Obregón, Navojoa y Huatabampo, si se incluye en el plan de desarrollo como eje rector, pero no se le asigna ninguna partida presupuestal y en las otras tres unidades de transparencia (Benito Juárez, Álamos y Etchojoa), no figura dentro del plan de desarrollo de los ayuntamientos el tema de transparencia.
La ley de transparencia no se cumple en su totalidad por la falta de capacitación, porque no existen manuales y normas adecuadas para el manejo y gestión de la información, no se cuenta con ninguna norma de gestión de calidad externa, mencionan que si aplican, pero se trata de un proceso interno (proceso de análisis y validación de información) o las que realizan los organismos como el Instituto Superior de Auditoria y Fiscalización y la Auditoria Superior de la Federación.
El hecho de que no se apliquen multas a los funcionarios, también es muestra de que la ley no se aplica como debe de ser.
Guía de observación
El segundo instrumento de evaluación describe la realidad de las unidades de transparencia: cuatro de las unidades de transparencia se ubican en la planta baja, todas están dentro de las instalaciones del palacio municipal, la señalización en la mayoría de las unidades es escasa, en algunas no es fácil ubicar la unidad, no cuentan con sala de espera y en uno de los municipios la encargada de la oficina de transparencia es la contralora del ayuntamiento.
Respecto a la atención y servicio, la actitud que presentan las personas encargadas de las unidades de transparencia es buena y es servicio de calidad.
En relación con la infraestructura tecnológica, el 50% de las unidades apenas cuenta con una computadora, tanto la unidad de Navojoa como la de Huatabampo se ubican en el segundo piso, siguen resultando inaccesibles para personas de la tercera edad o con alguna limitante física.
En esta investigación se confirma que hay deficiencia tecnológica a pesar de que entre un estudio y otro hay cinco años de distancia en tiempo.
Del diagnóstico de la investigación se generó un Modelo de Gestión, para regular la administración de la información pública en los procesos de transparencia en los Municipios del Sur de Sonora, que consta de:
Conclusiones
Como resultado de la investigación “Un modelo de gestión para el cumplimiento de transparencia financiera en los gobiernos locales”. Se concluye lo siguiente:
1. El tratamiento de la transparencia en Sonora tiene como referente a las fortalezas en normatividad y a los portales digitales, cuya innovación tecnológica de esta plataforma nacional pretende hacer más eficientes la respuesta a las solicitudes de información, sin embargo, se observó que los ayuntamientos no cumplen con lo señalado en dicha normatividad.
2. Se requiere un proceso de perfeccionamiento en los ayuntamientos, sobre todo en su sistema de archivos, para que puedan proporcionar información oportuna y de calidad.
3. De acuerdo con la sistematización documental y al diagnóstico realizado, los ayuntamientos no cumplen cabalmente con las obligaciones señaladas en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
4. El modelo propuesto responde a superar los siguientes incisos:
a. No se cuenta con políticas, manuales y normas de gestión documental.
b. Se carece de un sistema de archivos.
c. Se desconoce el concepto de gestión documental por parte de las unidades de transparencia.
d. No se lleva un control de entradas y salidas de documentos en la mayoría de los ayuntamientos.
e. No se cuenta en su mayoría con un plan de contingencias en caso de desastres.
f. Carecen los ayuntamientos de una norma sobre conservación o eliminación de documentos.
g. El personal de las unidades de transparencia no cuenta con la preparación o capacitación previa para ocupar el puesto.
h. No se asignan partidas presupuestales al rubro de transparencia.
i. No se cuenta con una norma de gestión de calidad externa.
j. No se aplican multas por el incumplimiento de las obligaciones señaladas en la Ley de Transparencia.
k. La infraestructura, ubicación y señalización de las unidades de transparencia no cumple con lo señalado en la ley.
El modelo propone cambios tanto en la infraestructura como en la estructura de las instituciones, por lo tanto, necesitan de recursos financieros para hacer los cambios adecuados como son:
Acondicionamiento de archivos
· Adquisición de equipo e insumos necesarios para poder cumplir de manera satisfactoria las obligaciones en materia de transparencia.
· Desarrollar programas específicos sobre gestión documental mediante los cuales, se pueda brindar una atención profesional y de calidad en todas las dependencias de las administraciones municipales.
· Es importante considerar la certificación como parte de su aporte práctico, cuyo objetivo para este contexto específico contribuye a que los ayuntamientos cumplan con lo establecido en la normatividad, proponiendo posteriormente se incluya en la ley de transparencia la certificación en la ISO 15480.
6. En la actualidad existen actividades en apoyo a los municipios por parte del Instituto Sonorense de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, pero estos se dan de manera generalizada, por lo que el modelo propone:
· Fortalecer el área de capacitación en materia de archivos, ya que es la principal causa de los retrasos en el cumplimiento de las obligaciones.
· Se requiere más personal.
· Se requiere apoyo y asesoría de cumplimiento de todas y cada una de las tareas diarias en materia de transparencia.
7. En el diagnóstico se observó la importancia que tiene que los ayuntamientos cuenten con un eje rector en el tema de transparencia, y que se incluya una partida presupuestal para el cumplimiento de las metas y objetivos, ya que al realizar una revisión en la página web de los municipios evaluados se encontró que solo en tres de ellos se incluye en el plan de desarrollo como eje rector, pero no se le asignó partida presupuestal.
8. Es necesaria la aplicación de sanciones por incumplimiento de la ley de transparencia y acceso a la información pública y la vigilancia constante por parte de la ciudadanía, con lo anterior se asegura que los municipios del sur de Sonora tengan una real transparencia y rendición de cuentas, se disminuya la corrupción y la ciudadanía recupere la confianza hacia quienes administran recursos públicos.
Recomendaciones
Para dar correcto cumplimiento a todos y cada uno de los puntos observados a través de la investigación y que se encuentran resumidos en las conclusiones, las recomendaciones se señalan a continuación:
1. Se requiere implementar el modelo de gestión propuesto para regular los procesos de transparencia en el sur de Sonora.
2. Se recomienda que se establezca una descripción de puestos con todas y cada una de las características del mismo, ya que las unidades de transparencia cuentan con las funciones que se deben desempeñar, pero no se encuentran desarrolladas en una descripción y perfil de puesto.
3. Se requiere implementar la capacitación, tanto para el personal de las unidades de transparencia, como para las unidades de enlace; que son las encargadas de mantener los archivos de datos actualizados, para cuando se solicite la información o se publique de oficio.
4. Se recomienda que se establezca una partida presupuestal exclusiva para las unidades de transparencia y de esta manera lograr que se implementen cada una de las observaciones anteriores.
Para formar y concientizar a las personas de la existencia de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información y, sobre todo, de los beneficios que la misma puede proporcionar tanto individual como a la población es importante que:
A. La educación sobre transparencia y acceso a la información pública se desarrolle desde los inicios, en los niveles básicos de educación, dentro de la formación cívica y ética.
B. Posteriormente, enfocarse a los programas educativos de las universidades con materias específicas de transparencia, las cuales no solo vendrán a impactar en la formación integral de los estudiantes, sino también a formar funcionarios públicos con conocimientos en el tema, de esa manera incrementa la participación ciudadana en los dos ámbitos.
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